地方における公共交通について
1.始めに
皆さんこんにちは。
さて、今回のテーマは「地方における公共交通について」です。新型コロナウイルスの感染拡大により鉄道の需要が減少する中、鉄道会社の経営が苦しくなり利用が少なく赤字の大きいローカル線の去就が真剣に議論されています。この研究では少子高齢化が進む日本の中でも特に人口減少の著しい地方における鉄道の在り方を考えていきたいと思います。
2.地方における公共交通の現状
日本では少子高齢化の進行により2008年より人口が減少に転じており、この動きは今後も続いていくと予測されています。国立社会保障・人口問題研究所の将来推計によると、日本の総人口は2050年頃に1億人を割ると予測されています。その上、近年では首都圏をはじめとした都市部への人口集中が顕著になっており、三大都市圏の人口は日本の総人口の約51.8%と過半数を占めています。つまり、地方ではその分非常に深刻な少子高齢化・人口減少が発生しているということです。三大都市圏以外の地域の人口が日本の総人口に占める割合は現在約48.2%ですが、2050年には約43.3%と約5%減少し三大都市圏に流入すると推計されています。
さらに、都市部と違い地方は車社会で公共交通の利用は少ないです。三大都市圏以外の鉄道は営業キロで全国の鉄道の約82.1%を占めるにもかかわらず、輸送人員では約12.4%にとどまっています。また、下のグラフをご覧ください。これは三大都市圏及び地方都市圏における輸送機関分担率を示しています。
※公共交通：鉄道・バス ※それ以外：自動車、オートバイ、自転車、徒歩
グラフから分かるように、地方の公共交通利用率は大都市部よりも低いです。地方では車社会となっており、出発地から目的地まで直接移動できる自動車が多く利用されています。大都市部では多くの通勤通学需要があるので道路だけでは捌ききれず鉄道を使う人が多いですが、地方は人口が少ないため大都市部ほど通勤通学需要は多くなく、ある程度整備されていれば道路だけでも捌けないことはないです。このため地方では通勤通学にも自家用車が多く使われているため、定期券を持っていない人が多いです。ですので、鉄道を利用する際はその都度運賃を支払い、乗車券を購入しなければならず経済的ではありません。したがって、地方の公共交通利用率が大都市部よりも低くなるというわけです。
このような状況により、地方においては各地で鉄道が窮地に立たされています。鉄道をバスに転換する境目とも言われており旧国鉄の赤字路線廃止の基準ともなった「輸送密度（1日1km当たりの利用者数）4,000人」を下回るJR路線の割合はコロナ禍前の2019年度は約41％でしたが、コロナ禍後の2020年度は約57%と過半数を占める結果となりました。また、これまでは大都市部の利用者の多く収益の大きいいわゆる「ドル箱路線」の収益により地方路線の赤字を補うことが可能でしたが、コロナ禍によるテレワークの普及により通勤需要の減少が見込まれるため、今後はこのようなビジネスモデルの維持も厳しくなると予想されます。コロナ禍後の2020年度の決算では、JR西日本は2,332億円の最終赤字となりました。
このような状況を受けて、鉄道各社はローカル線の在り方を検討し始めています。JR西日本は2022年4月に輸送密度2,000人未満の路線の収支状況を公表しました。また、JR東日本も公開を検討しています。
3.地方路線の存廃に関する事例
（1）地元などの支援により存続している事例
①第三セクターに転換する：三陸鉄道リアス線（岩手県）
第三セクターとは国や自治体が出資する株式会社などの民間組織で、三陸鉄道リアス線は岩手県の太平洋沿岸部を走り盛駅（大船渡市）と久慈駅（久慈市）を結ぶ第三セクター鉄道です。大ヒットを記録した2013年の連続テレビ小説「あまちゃん」の舞台となり、オープニングの映像に三陸鉄道の走行シーンが使用されるなど三陸鉄道も物語に度々登場しました。そのため、ご存知の方も多いかと思います。三陸鉄道は1981年に旧国鉄の特定地方交通線に指定された旧盛線、宮古線、久慈線を第三セクターに転換したものです。さらに、2019年にはJR東日本の山田線の一部区間も移管され、営業路線の総延長が第三セクター鉄道の中で最長となりました。旧日本国有鉄道（以下「国鉄」とします）の旧盛線、宮古線、久慈線はこの地域で相次いだ大地震の際にリアス海岸による険しい地形が支援物資の輸送を阻んだことからその復興策として「三陸縦貫鉄道構想」という名称で計画されたものです。工事は順調に進み、大部分の区間は開業したほか未開業の区間も路盤の整備・レールの敷設は完了していましたが、国鉄の財政難により未開業区間の建設は凍結された上既に開業していた区間も収益が見込めないとして特定地方交通線に指定され国鉄路線としては廃止されることになりました。これを受け、岩手県と沿線市町村は第三セクター「三陸鉄道株式会社」を設立しこれらの路線を継承しました。以降、代表取締役は岩手県の幹部を務めた人物が代々務めています。1982年から未開業区間の建設を再開し、1984年に全通しました。開業初年度からの10年間は黒字を計上し、この成功はその後の第三セクター鉄道の誕生を後押ししました。しかし、その後の輸送人員は減少し始めました。これはモータリゼーションの進行や少子化、沿線の県立病院の移転などによるものです。これにより赤字経営に転落し、苦しい経営状況となりました。2003年には経営改善計画を策定し、合理化の徹底とともに観光客の誘致を図りました。そんな中、2011年に東日本大震災が発生し、駅舎や路盤の流出に加え車両が3両使用不能になるなど甚大な被害を受けました。しかし、被害が少なかった区間は3月末までに運転再開し、被災者を勇気づけました。被害が大きな区間も、岩手県庁や国土交通省の予算から復旧費用が捻出される目処がついたため復旧工事を進め、2014年に全線が復旧して運転再開しました。また、2019年に台風被害を受け不通区間が生じましたが、2020年までに全線で復旧しています。
三陸鉄道の車両
②上下分離方式で運営する：JR只見線（福島県、新潟県）
JR只見線は会津若松駅（福島県会津若松市）と小出駅（新潟県魚沼市）を結ぶ路線です。絶景の秘境路線として知られ、只見川の渓谷美や紅葉の美しさにより『旅と鉄道』の「好きなJRローカル線ランキング（東日本編）」の1位に選ばれるなど絶大な人気を誇ります。豪雪地帯を走る路線で、並行する国道が冬季に通行止めとなりその間は沿線地域の唯一の交通手段となるため建設中に赤字83線（1968年に国鉄諮問委員会により「使命を終えた」として廃止を促された路線）に指定されたにもかかわらず廃止は免れています。2011年の豪雨により只見線は一部区間で不通となりました。橋梁流出などが複数個所で発生した上当初は復旧工事などが行われず沿線では「このまま廃線になるのではないか」と危機感が強まっていました。2013年、沿線自治体の首長がJR東日本に不通区間の復旧・存続を要請しました。福島県は復旧費用の一部を補助できないか検討しました。これに対し、JR東日本は復旧費用が85億円で工期が4年という見通しが示され、自社単独での復旧は困難としました。JRと沿線自治体は費用負担の調整を行い難航しましたが、福島県と沿線自治体が工事費の4分の1の負担を提示しました。福島県は復旧・再開に関してPRを行い、「福島県只見線復旧基金」を創設し寄付を募りました。また、2015年には沿線自治体が、只見線が運転を再開した場合に生じる赤字分を補填する方向に入り、年明けにJR東日本側に伝える模様だと報じられました。2016年の会議で沿線自治体が施設と土地を保有しJR東日本が列車を運行する上下分離方式を採用し鉄道で復旧させる方針が決まりました。年間の費用負担はJR東日本が7100万円で沿線自治体が2億1000万円になる見込みとされました。また、復旧費はJR東日本が約27億円、沿線自治体が約54億円を支払うことになりました。2017年に上下分離方式での復旧が正式に決定し、2022年秋の全線復旧が予定されています。
③地元自治体が資金援助する：名鉄西尾線・蒲郡線（愛知県）
名鉄西尾線・蒲郡線は愛知県の三河湾沿いを走り新安城駅（安城市）と蒲郡駅（蒲郡市）を結ぶ名古屋鉄道の路線です。沿線には温泉などの観光地が多くありかつては観光路線として栄えましたが、三河湾観光の衰退や自家用車及びJR東海道本線との競合により利用客が大幅に減少しました。1997年には名鉄の社長が「不採算路線の整理・統廃合を関係自治体と協議したい」と発言し、廃止検討路線の候補に挙げられました。その後、ワンマン運転導入や途中駅の無人駅化などの合理化が行われましたが、利用客の減少に歯止めがかからず2005年には名鉄の要請で利用促進と経費節減を目的とする、沿線2市2町（2町は後に西尾市と合併）による「名鉄西尾・蒲郡線対策協議会」が設立されました。名鉄は「バス等への転換を検討する指標である輸送密度の目安が4000人/日であるのに対し蒲郡線は2857人/日（2005年度）である」と廃線を示唆しましたが、沿線自治体は「名鉄の公共交通機関としての責任」を訴え存続を要望しました。この中で蒲郡線の均一運賃制やサイクルトレインの導入も検討され、2007年にサイクルトレインの試験運用が実施されました。2007年度の乗車人員は過去最低の292万7000人となり、名鉄は2008年に沿線自治体に対して利用活性策を示すよう求めました。名鉄からは「大量輸送機関として鉄道の特性が発揮できないほどに利用者が少ない」「企業努力はすでに限界を超えている」という認識が示されました。2009年に開催された協議会からは愛知県も参加するようになり、2010年の協議会では沿線自治体が鉄道施設保有に必要な費用の一部を3年間にわたり支援する事と、沿線自治体と名鉄は協力し沿線の住民団体や学校、企業等と連携を図り、利用促進を図る事が決定しました。この決定により沿線自治体は年間2億5000万円の支援金を捻出し補助を行いました。また、その後の協議により2025年度までの自治体支援による路線存続が決定しています。
④クラウドファンディングで資金を集める：JR根室本線（愛称：花咲線、北海道）
JR根室本線は滝川駅（滝川市）と根室駅（根室市）を結ぶ路線です。花咲線はこのうち釧路駅（釧路市）から根室駅までの区間につけられた愛称です。根室市は花咲線の維持確保を図るために2018年11月から実施している「地球探索鉄道花咲線」プロジェクトの一環でクラウドファンディング型ふるさと納税を展開しています。2020年度は3,486人が寄付を行い、目標金額の200万円を大幅に上回る約5,000万円の寄付がありました。
（2）鉄道を廃止し別の交通機関に転換した事例：JR江差線（北海道）
JR江差線は五稜郭駅（函館市）と江差駅（檜山郡江差町）を結んでいた路線で、木古内駅（上磯郡木古内町）から江差駅までの区間が2012年度の輸送密度が55、営業係数（100円の収入を得るのにかかる費用）が314であるなどの利用低迷により2014年に廃止となり、残りの区間も北海道新幹線の新青森駅（青森県青森市）から新函館北斗駅（北海道北斗市）までの区間の部分開業により第三セクターの道南いさりび鉄道に移管されました。2014年に廃止された区間は函館バスの江差木古内線に移管されました。この路線は江差駅から1km以上離れていた江差町の市街地への乗り入れを実現させた他、沿線の高校や総合病院などへの往来需要に細かく合わせることで利用客を倍増させました。また、停留所の大幅な増加や時刻設定のヒアリングなどを通じ地元の利用者に利用しやすくしています。移管に当たってはJR北海道から約9億円が支払われ、今後のバスの運営や乗客減少時の余剰金としてストックしています。
4.解決策
（1）方針
ここからは前章で述べた事例を踏まえ私が提案する解決策を提示します。まず、赤字だからという理由だけで廃止を検討することには反対します。鉄道の運営には車両の製造費、施設や車両の維持費、そして乗務員や駅係員に支払う人件費など莫大な費用が必要で、ある程度多くの利用がないと赤字になってしまいます。ですから重要な路線であっても採算が取れず赤字になってしまうことはあります。例えば、JR四国の本四備讃線以外の路線は全て赤字です。ですが、だからといってこれらの路線をすべて廃止してしまうと瀬戸大橋以外の四国の大部分から鉄道が消滅することになり四国の人の暮らしに大打撃を与えることになります。ですから赤字路線であっても赤字の額が小さく重要な路線は残すべきだと思います。また、路線の収支状況は一部だけを切り取るのではなくネットワークを重視し全体で考えるべきだと思います。例えば、山陽地方と山陰地方を結ぶJR伯備線の備中神代駅（岡山県新見市）～伯耆大山駅（鳥取県米子市）間は輸送密度4,000人を下回っていますが、この区間は岡山駅と出雲市駅（島根県出雲市）を結ぶ特急「やくも」号が運行されており山陽地方と山陰地方を往来する多くの利用客が利用する区間であるので廃止すると山陰地方からの移動が大変不便になります。ですから鉄道の収支はネットワークを考慮して考えるべきだと思います。ただ、今問題になっているのは主に輸送密度が2,000人未満の赤字額が非常に大きく利用が非常に少ない路線です。先述の理由により鉄道は大量輸送に適した輸送機関なのでこうした路線では鉄道の特性を生かすことができず経営面でも負担となります。JR西日本が2022年4月に収支を公開した路線の赤字額の合計（2018年度～2020年度）は約290億円に上ります。先述の通り鉄道会社の経営状況はコロナ禍により苦しいのでこのような多額の赤字は大きな負担になりますし、JR北海道・JR四国以外のJRや私鉄は純粋な民間資本の会社なので利益を確保し従業員の雇用を守り株主の要求にも応えなければなりません。ですから存廃を議論するのは仕方ないと思います。
（2）自治体の対応
路線をどのようにしたいかは明確に意思表示すべきです。過去には廃止・バス転換を決めた自治体も少なからずありますが、現在残されている地方ローカル線の沿線自治体の首長は大部分が存続を訴えています。地元からすれば移動手段を奪われることに反対するのは当然のことですが、存続を求めるのであれば相応の負担はするべきだと思います。鉄道会社に対して「公共交通機関としての責任」を訴える自治体が多くありますが、国によって経営されていた国鉄ですら赤字経営に陥り採算の取れない路線を「赤字83線」や「特定地方交通線」に指定して廃止したのですから民間企業であるJRや私鉄がいつまでも放置しておけるはずがありません。また、現行の制度では鉄道会社が国土交通省に廃止届を提出すれば廃線にできる制度になっています。それにもかかわらず具体策を提示せずに存続のみを訴え続けるのは傲慢な態度だと思います。過去には鉄道の廃止を受け入れた自治体や第三セクターへの移管を受け入れた自治体、財政支援を受け入れた自治体などが多くあります。それにもかかわらず存続を求めるだけで存続されるのは不公平感が否めません。自治体の首長からは「地域の足なので存続してほしい」というコメントが目立ちますが、本当に「地域の足」であれば自治体にとっても重要な課題なのですから予算を割いて負担するべきです。それをしないのであれば本気で残す気ではないと思われても仕方ないのではないでしょうか。ただ、地方の自治体は過疎化により税収が減少し財政が苦しいところもあります。ですが、それでも最低限行える対策はあると思います。
① 鉄道会社との協議に参加する
「廃線を前提にしているのではないか」と警戒して鉄道会社との協議を拒む自治体がありますが、存続を求めているのに鉄道会社との協議に応じないのは自らの言い分を鉄道会社に訴えているのに鉄道会社の言い分は聞かないという極めて一方的で利己的な態度だと思います。前述の名鉄西尾線・蒲郡線のように当初鉄道会社が廃止を主張したものの自治体による支援の表明により存続が決まった事例もあるのでより良い地域の交通体系を築くためにもまずは協議に参加するべきだと思います。
②路線沿線の観光地をPRする
観光地のPRは自治体のウェブサイトにページを追加するだけで良いので費用もあまりかからず手軽にできます。ただ、観光需要にのみ頼ればよいというわけでもありません。観光需要は経済状況に左右されますし、ローカル線を観光資源にしようとする地域は全国に多くあります。また、前述の名鉄西尾線・蒲郡線のように観光需要の衰退により大赤字に陥ってしまった路線もあります。ですからまずは地域住民の利用を増やしその上でさらに沿線を活性化させるために観光需要も取り込むべきだと思います。
③固定資産税を減免する
鉄道施設のある土地には固定資産税がかかり、これは鉄道会社が市町村に支払わなければなりません。ですが、これは減税または免税するべきだと思います。諸外国では鉄道施設の維持・管理は行政が担っている国が多く、日本のように鉄道会社が全て行っているのは世界的には珍しいです。鉄道会社が自治体にとって重要な交通手段である鉄道を維持・管理しているのにそこからさらに税金を徴収するのは鉄道会社の負担を増やす行為であり是正すべきだと思います。新たに巨額の支出をするのではなく収入を減らすだけなので自治体にとっても負担が比較的低いのでこれはどの自治体でも行うべきだと思います。
鉄道を存続したい場合はこのように相応の負担をするべきだと思います。ですが、そもそも目的はあくまで地域の足を確保し地域住民が使いやすい交通体系を築くことであり、鉄道存続はあくまでもその手段にすぎません。前述のJR江差線のようにバス転換したことで利便性が向上し公共交通の利用者が増加した事例もあります。ですから自治体と鉄道会社が特定の前提を置かずに腹を割って話し合い地域にとって最適な交通体系を模索するべきだと思います。
（3）鉄道会社の対応
鉄道会社は自治体が協議に臨みやすいようにあまり強く廃止を主張しすぎず存続という選択の余地も残しながら協議に臨むべきだと思います。廃止したいという態度を鮮明にしすぎると前述のように自治体が警戒してしまい協議を拒否され鉄道会社、自治体ともに不利益を被る状況に陥りかねません。ですから自治体から相応の支援があれば存続も検討する、というように特定の前提を置かず様々な選択肢を残しつつ協議に参加するべきだと思います。減便やワンマン運転、無人駅化などの効率化についてはすでに積極的に行われているのでここでは触れないことにします。
5.まとめ
①赤字路線の中にも重要な路線はあるのでそうした路線は残すべき。
②路線の処遇を検討する際にはネットワークを重視するべき。
③自治体は鉄道を存続したいなら相応の負担をするべき。
④自治体は財政支援が難しくても協議への参加や観光地のPR、固定資産税の減免をするべき。
⑤鉄道会社は廃止に固執しすぎず様々な選択の余地を残して協議に参加するべき。
6.終わりに
さて、いかがでしたでしょうか。今回は地方における公共交通について研究しました。地方で進行した少子高齢化や過疎化に加えコロナ禍により窮地に立たされている地方における公共交通ですが、地元にとっても鉄道会社にとっても納得のいく解決策がとられることを願います。
最後になりましたが、ここまでお読みくださった皆さん、
本当にありがとうございました！
7.参考資料
・国土交通省
http://www.milt.go.jp
・NHK｜日本放送協会
http://www.nhk.or.jp
・三陸鉄道
http://www.sanrikutetsudo.com
・福島県ホームページ
http://www.pref.fukushima.lg.jp
・愛知県蒲郡市公式ホームページ ホーム
http://www.city.gamagori.lg.jp
・地球探索鉄道 花咲線 オフィシャルサイト
http://www.hanasaki-line.com
・読売新聞オンライン：ニュース＆お得サイト
http://www.yomiuri.co.jp
おことわり：Web公開のため一部表現を変更させていただきました。掲載されている情報は研究公開当時のものです。現在とは若干異なる場合があります。